Нормы конституционного строя могут быть пересмотрены
Содержание статьи
Глава 2. Порядок изменения Конституции РФ
2.1 Пересмотр положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ
Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей10.
Конституция содержит запрет пересмотра гл. 1, 2 и 9 Федеральным Собранием РФ, так как она принята путем всенародного голосования и народ учредил именно такие основы конституционного строя, которые закреплены в главе 1.
Нормы этой главы определяют содержание всех других положений Конституции, которые не могут им противоречить. Народ также выразил свою волю относительно тех основ правового статуса личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции. Поэтому нормы этих глав не могут быть пересмотрены даже Федеральным Собранием РФ.
Нормы главы 9 не могут пересматриваться в упрощенном порядке, поскольку путем внесения изменений в эту главу можно было бы установить менее сложную процедуру пересмотра любой главы Конституции.
Общественные отношения должны быть стабильными, но не статичными. В ходе их развития может возникнуть необходимость пересмотра содержания Конституции, в том числе глав 1, 2 и 9. Конституция предусматривает очень сложный порядок такого пересмотра. Необходимость поддержки предложения о пересмотре этих глав 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы имеет цель предотвратить необоснованный созыв Конституционного Собрания — особого конституционного органа, созываемого в установленном федеральным конституционным законом порядке, имеющего право решать вопрос о дальнейшей судьбе действующей Конституции11.
Конституционное Собрание наделяется широкими полномочиями в решении вопроса о том, оставить ли действующую Конституцию неизменной, разработать проект новой Конституции РФ и принять его 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынести проект на всенародное голосование. Только этому органу принадлежит инициатива проведения конституционного референдума.
Поскольку Конституция не устанавливает иное, проведение всенародного голосования по вопросу принятия новой Конституции РФ осуществляется на основе Федерального конституционного закона от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Главы 1, 2 и 9 — это те главы Конституции, которые регулируют основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, то есть, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что нужны какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание — особый орган, наделенный правом решить, нужны эти изменения или нет.
Если Конституционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.
Вопросы изменения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поправках к Конституции, поскольку положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предусматривает внесение предложений о пересмотре положений Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких предложений сегодня не урегулирован12.
Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны вноситься предложения о пересмотре положений Конституции.
Во-вторых, Конституция не определила, какое наименование и какую правовую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пересмотре положений Конституции.
В-третьих, существует некоторое несоответствие между положениями ст. 134 и ч. 2 ст. 135 Конституции.
Буквальное прочтение ч. 2 статьи 135 Конституции, установившей, что Конституционное Собрание созывается в случае поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, позволяет прийти к выводу о том, что рассмотрению палатами Федерального Собрания подлежит предложение о пересмотре совокупности положений, содержащихся и в главе 1, и в главе 2, и в главе 9 Конституции.
Вместе с тем формулировка статьи 134 Конституции предполагает возможность внесения предложений, в том числе о пересмотре отдельных положений (отдельного положения) из глав 1, 2 или 9 Конституции.
Практика применения положений статей 134 и 135 Конституции не содержит примеров оконченного рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции палатами Федерального Собрания. Однако такие предложения вносились. Так, в 1995 г. группа депутатов Совета Федерации внесла в Государственную Думу предложение «О пересмотре положений статьи 43 главы 2 Конституции». Государственной Думой это предложение рассмотрено не было.
Часть 2 статьи 135 Конституции определяет, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. №2-П (пункт 2 резолютивной части) объясняет, что в тех случаях, когда Конституция требует для принятия решения определенного большинства от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое большинство голосов должно быть набрано в каждой из палат Федерального Собрания, причем оно определяется от численности каждой палаты, установленной в ч. 2 и ч. 3 статьи 95 Конституции.
Конституция установила, что созыв Конституционного Собрания производится в соответствии с федеральным конституционным законом. Очевидно, что за принятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании будут выступать лишь те депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы допускают идею пересмотра «неизменяемой» части Конституции13.
Естественно, те, кто не желает пересмотра «неизменяемых» положений Конституции, будут блокировать принятие этого закона: отсутствие закона о Конституционном Собрании гарантирует неизменность Конституции. Таким образом, созыв Конституционного Собрания в первый раз фактически возможен лишь в том случае, если прежде за пересмотр «неизменяемой» части Конституции выступят не три пятых, а квалифицированное большинство парламентариев, предусмотренное в ч. 2 ст. 108 Конституции для одобрения федерального конституционного закона.
То есть сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции сначала должна быть поддержана, как минимум, большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти от общего числа членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступающим за пересмотр Конституции (но не за конкретное предложение о пересмотре), сначала придется провести через парламент России федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а для этого недостаточно большинства в три пятых. Принятие названного закона — это необходимое, но не достаточное условие для созыва Конституционного Собрания. После принятия закона Собрание будет созвано, если будет поддержано уже конкретное предложение о пересмотре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых голосов в каждой из палат Федерального Собрания.
Порядок вынесения проекта Конституции па всенародное голосование частично регламентирован Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Часть 1 статьи 3 этого Закона устанавливает, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. В соответствии с ч. 2 статьи 11 названного Закона решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту РФ, назначающему референдум, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ.
Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции Российской Федерации, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан.
Конституция РФ Введение
Этапы развития Конституции РФ
Общая характеристика Конституции
Порядок изменения Конституции РФ. Глава 2.2
Конституция РФ Заключение
Источник
Изменение конституционного строя: к чему приведет предложенная президентом правка основного закона
Текст внесенного президентом проекта поправок в конституцию РФ подтвердил первое предварительное впечатление от послания президента: эти поправки содержат в себе существенные противоречия с так называемыми охраняемыми главами Конституции. Здесь приведен частичный анализ этих конституционных новелл (без федеративного и международно-правового аспектов). Для более детального анализа требуется участие многих специалистов и время, которого, к сожалению, мало из-за странной государственно-конституционной гонки. Однако представляется, что основные выводы не претерпят существенных изменений.
О процедуре
После послания Федеральному собранию мы предполагали, что вносимые поправки могут быть потенциально опасны и войдут в противоречие с 1-й и 2-й главами конституции. Но никому не могло прийти в голову, что внесенный законопроект вступит в противоречие еще и с процедурой, предусмотренной Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» №33-ФЗ, и с 9-й главой конституции. Ни конституцией, ни указанным законом не предусмотрена возможность создания какой-либо конституционной комиссии, равно как и проведения народного голосования «по одобрению». Все эти мероприятия, финансирование которых к тому же ложится на плечи налогоплательщиков, не имеют ничего общего с процедурой внесения поправок в основной закон страны и откровенно противоречат положениям его 9-й главы.
Предложение ассоциации «Голос» о принятии специального закона для проведения «голосования по одобрению» тактически верно, поскольку может помочь избежать особо злостных нарушений, однако и оно не основано на каких-либо конституционных и законодательных предпосылках.
Кроме этого, при внесении проекта поправок в Государственную думу нарушено требование, предусмотренное частью 5 статьи 3 федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в соответствии с которой «вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляется обоснование необходимости принятия данной поправки» (анализ эксперта А. А. Троицкой).
Как известно, обоснование означает подкрепление убедительными доводами необходимости внесения изменений. Однако, в частности, никакого обоснования не содержит пункт пояснительной записки о том, что «к полномочиям Совета Федерации предлагается отнести прекращение по представлению президента Российской Федерации полномочий судей Конституционного суда Российской Федерации, судей Верховного суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Эта фраза — всего лишь повторение самого содержания поправки. Причина и необходимость сокращения числа судей Конституционного суда не обоснована вообще. Таким образом, процедура не соблюдена.
Об ограничении политических прав и равенства граждан перед законом
Ограничения пассивного избирательного права граждан России и права на доступ к государственной службе по основанию наличия у них документа о праве на проживание за пределами РФ противоречат статье 2 (человек, его права и свободы являются высшей ценностью), части 2 статьи 6 конституции (равенство прав и свобод), которые являются частью 1-й главы. Поправки также противоречат частям 1 и 2 статьи 19 (равенство перед законом и судом независимо от каких-либо обстоятельств), части 2 статьи 27 (право свободного въезда-выезда), статье 32 (право избираться и быть избранным; право на равный доступ к государственной службе), статье 46 (неограничиваемое право на судебную защиту прав и свобод), частям 1 и 2 статьи 62 конституции (право на многогражданство), которые входят во 2-ю главу. Все вводимые ограничения несоразмерны и не обоснованы.
Жить за пределами родины — не значит быть предателем родины. Считаю, что подобные поправки, априори записывающие всех граждан России, проживающих или временно пребывающих за ее пределами, в потенциальные изменники, противоречат части 1 статьи 21 (достоинство граждан) конституции Российской Федерации.
О местном самоуправлении (МСУ)
В послании президента было сказано о необходимости закрепления принципа единства системы публичной власти и одновременно о расширении и укреплении полномочий МСУ. Во внесенном проекте поправок действительно сказано о запрете на ограничение прав местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение. Однако все эти гарантии предлагается реализовывать в совершенно иной конфигурации отношений между государственной властью и органами МСУ. Речь идет о подменной трактовке термина «единая система публичной власти». Нет сомнения, что и государственная власть, и МСУ являются властью публичной. Но смысл МСУ в том и состоит, что МСУ не входит в единую систему государственной власти. И это положение четко и ясно закреплено в российской конституции.
Статья 12 (1-я глава) специально подчеркивает самостоятельность МСУ в пределах собственных полномочий и невхождение его в систему государственной власти. Использование на конституционном уровне термина «единая система публичной власти» на самом деле ведет к восстановлению единой (по советскому образцу) централизованной и соподчиненной системы представительных органов власти и (по образцу статьи 77 Конституции СССР) единой вертикали исполнительной власти.
Таким образом, предложенные поправки фактически отменяют независимость муниципальной власти. Эта независимость декларируется, но организационно муниципальная власть оказывается встроена в систему государственной власти, что категорически противоречит статье 12 конституции, а также части 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления. Если на протяжении ряда последних лет такая ситуация уже существовала на практике и отчасти на уровне законодательного регулирования, то возведение ее на конституционный уровень стабилизирует и кратно усилит данную практику, не позволяя воспрепятствовать ей в судебном порядке.
О судебной системе
Для судебной системы предложения о поправках к конституции будут означать, что президентская администрация фактически сместит систему сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Если президент, а не высшая квалификационная коллегия будет рассматривать дела судей и преследовать их дисциплинарно, он получит чрезмерный контроль над органами, которые должны проверять конституционность и правомерность его же указов. По сути, судьи теряют независимость, и их несменяемость оказывается под угрозой. Это противоречит статьям 120 и 121 конституции. Таким образом, возникает неразрешимая внутриконституционная коллизия, порождающая правовую неопределенность.
Предложение о смещении судей Советом Федерации также противоречит конституции. Судья, которого смещала высшая квалификационная коллегия, мог обжаловать ее решение, но на Совет Федерации судья жаловаться не сможет. Как на него жаловаться? Разве Совет Федерации потратит несколько часов на персональное рассмотрение дела судьи? Это будет очень быстрая чиновничья процедура. Конституция (статья 46, 2-я глава) предполагает право всех граждан на судебную защиту, которое в силу части 3 статьи 56 Конституции не подлежит ограничению. Следовательно, предлагаемые поправки нарушают статью 46 конституции (2-я глава) — право на судебную защиту.
О Конституционном суде
Все полномочия КС строго ограничены статьей 125 конституции. Наличие в проекте поправок возможности их расширения внеконституционным путем (через ФКЗ «О Конституционном суде») открывают возможность свободной — и обязательной к исполнению — интерпретации любых конституционных положений вне рамок статей 16 и части 1 статьи 135 конституции (1 и 9 главы).
Наделение президента правом инициировать абстрактный конституционный контроль проектов федеральных законов и проектов законов субъектов федерации ставит КС в недопустимое положение судьи в собственном деле, при возможном последующем конкретном нормоконтроле по этим законам. Кроме того, сокращение численности Конституционного суда ничем не обосновано и крайне вредно, учитывая количество обращений в суд и правило, в соответствии с которым КС не может рассматривать два дела одновременно. Это ограничивает право граждан на судебную защиту, предусмотренную статьей 46 конституции (2-я глава).
Нарушение принципа разделения властей
Проект поправок де-факто включает прокуратуру и судебную власть, в том числе Верховный и Конституционный суды, в вертикаль президентской власти.
Поправки понижают статус правительства и его председателя, силовой и международный блок правительства превращается в часть президентского офиса, не подотчетный парламенту, председатель правительства фактически уравнен с министрами с точки зрения своей независимости и подотчетности Думе, его можно теперь увольнять отдельно от всего правительства.
Для понимания конструкции следует помнить, что Совет Федерации в России не избираемый орган: 55% его членов назначаются президентом и главами субъектов Федерации, а 45% делегируются региональными законодательными собраниями. Таким образом, в случае утверждения поправок в конституцию президент организационно руководит работой судов, прокуратуры и силовых министров с согласия представителей, большинство из которых назначаются органами исполнительной власти. Этим нарушается принцип разделения властей, декларированный в статье 10 1-й главы конституции.
О Госсовете
В соответствии со статьей 11 конституции (1-я глава, «Основы конституционного строя») государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент, Федеральное собрание (Совет федерации и Государственная дума), правительство, суды. Этот перечень закрытый и не предусматривает никаких других видов государственных органов. Тем более таких, которые смогут определять основы внутренней, внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. То есть речь идет о перемещении центра тяжести власти от институтов президента и парламента в другое место, где не существует конституционных ограничений.
Предлагаемые контуры порядка формирования и функций Госсовета противоречат статье 10 (1-я глава), поскольку формирование его должностным лицом, стоящим над всеми ветвями власти, как и конституционная отсылка к закону об этом органе без определения пределов его полномочий, категорически не вписывается в установленный Конституцией принцип разделения властей. Из органа, призванного декларативно обеспечивать взаимодействие с регионами и особое представительство губернаторов в системе исполнительной власти, Госсовет теперь превращается в еще один президентский орган, в который, вероятно, войдут, помимо президента и премьера, руководители палат Федерального собрания и ключевые силовики, образуя своего рода «старшее правительство».
Таким образом, создание Госсовета противоречит основам конституционного строя России, что категорически запрещено статьей 16 Конституции.
Резюме
Таким образом, предлагаемые поправки к конституции РФ, а также процедура их обсуждения и принятия, вступают в противоречие и фактически приводят к пересмотру ряда положений глав 1, 2 и 9 конституции. В соответствии со статьей 16 конституции, никакие другие положения не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а положения ее 1-й главы не могут быть пересмотрены иначе, чем в порядке, установленном настоящей конституцией.
Следовательно, в соответствии с частью 1 статьи 135 конституции такие поправки не могут рассматриваться Федеральным собранием и должны приниматься по иной, установленной конституцией процедуре.
Этот текст носит экспертно-аналитический характер
Источник