Может ли непотизм кумовство быть причиной коррупции

Судя по справочникам, своим происхождением термин «коррупция» обязан греческому слову «грязь». В переводе с современного английского языка он означает «порча», «гниение», «разложение» и «разврат». Но в юридической сфере слово «коррупция» сейчас обозначает одну разновидностей преступления, так или иначе связанного с использованием служебного положения. На самом деле оно в этом смысле давно приобрело значение интернационального термина, поскольку на самых языках используется практически в неизменном виде. Так сказать, коррупция — она и в Африке коррупция.

 Но все же Казахстан здесь стоит особняком. На государственном языке нашей страны «коррупция» дана в форме слова «жемкорлык». Тут: «жем» — это «корм», а «корлык» — это в данном случае «предрасположенность». В прямом смысле существительное «жемкорлык» и связанное с ним прилагательное «жемкор» имеют отношение к домашним животным. «Жемкор мал» означает «ненасытная скотина», а «малга тан жемкорлык» — «свойственное скотине ненасытность».

 Так что «жемкорлык» и «жемкор» только в переносном смысле могут иметь отношение к человеку и человеческим качествам и являться синонимами слов «паракорлык» и «паракор», напрямую, то есть без всяких абстракций, обозначающих понятия «взяточничество» и «предрасположенный к взяткам» или «взяточник». Поэтому не совсем понятно то, почему же наши юристы решили обозначать «коррупцию» и «коррупционера» не как «паракорлык» и «паракор», а именно как «жемкор» и «жемкорлык».

 Но, с другой стороны, та же коррупция куда более многранное явление, чем просто взяточничество. Чтобы совершить коррупцию, не обязательно просто брать взятки или взятку. В широком понимании коррупция подразумеват использование служебного положения в личных целях. Так что она может иметь форму в виде не только получения, скажем, денежных взяток и ценных подарков, но и также обмена услугами, что подпадает под определения «патронаж» и «непотизм». В специфичных казахстанских условиях патронаж и, особенно, непотизм представляются куда более актуальными коррупционными явлениями, чем просто взяточничество — особенно спонтанная и эпизодическая. В нашем обществе чрезвычайно широкое хождение имеют явления, базирующееся на понятии «агайыншылык», что можно истолковать как «обязательства или отношения, проистекающие из факта родства кого-то с кем-то».

 Хотя само слово «агайыншылык» в общественном сознании до сих пор практически никак не ассоциируется с чем-то отрицательным, действия на основе такого понятия зачастую подпадают под юридическое определение «коррупционные связи». По-русски все эти действия можно характеризовать как явления кумовства или, если говорить по-научному, непотизма. То есть — служебного покровительства родственникам и своим людям. Такие явления у нас практически имеют массовый характер. В народе сложилось устойчивое поверье: как только в каком-нибудь район приходит новый аким, так сразу же вслед за ним начинает заполняться его родственниками.

 У нас считается, что человек при любых обстоятельствах должен оказывать помощь своим близким, ибо, если он откажется следовать такому неписаному правилу, это будет неприлично с точки зрения норм родственных отношений («бул агайыншылыкка жатпайды»). Поэтому лицо, занимающее такое служебное положение, которое ему предоставляет определенные «разрешительные» функции, рано или поздно оказывается вынужден иметь дело с просьбами о той или иной помощи, поддержке со стороны состоящих с ним в родственных отношениях людей.

 В таких случаях отказать — значит, прослыть в своем семейно-родовом кругу черствым и бездушным («агайыншылыгы жок») человеком. А выполнить просьбу — значит, совершить действие, которое вполне может квалифицироваться как «кумовство» или «непотизм». А следовательно — как «коррупция».

 Остается — что?.. Остается вообще не считать кумовство (непотизм) за коррупцию. Причем не только неформально, но и даже нефоициально. То есть — по закону. Поэтому, видимо, юридическое определение «коррупции» на государственном языке Казахстана сужено до пределов простого «взяточничества». А то, что по-русски понимается как «блат-сват», вроде бы никакого отношения к коррупции как таковой не имеет. Ибо «агайыншылык жасау» («поступать согласно этике родства») — это вам вовсе не «жемкорлык» («взяточничество»). И ничего, что при этом служебное положение также используется в личных целях (ибо ведь решение кем-нибудь проблем своих родственников — это его частный вопрос) того, кто его занимает.

 У нас простой народ сталкивается с коррупцией очень часто. Но зачастую это есть коррупция не в чистом виде (то есть в том виде, как она называется и подразумевается в антикоррупционном законодательстве на государственном языке), а именно такие нарушения, которые являются производными от кумовства («агайыншылык») или простого «блат-свата».

 Вот, к примеру, такая типичная ситуация. Человек, занимающий каую-то руководящую должность в бюджетной организации или, скажем, казенном предприятии, своих функциональных обязанностей не выполняет или выполняет с очевидными нарушениями, подпадающими под дисциплинарное, административное или даже уголовное наказание. Но выщестоящие лица закрывают на это глаза, так как тот является родственником-ставленником еще более вышестоящего начальника (районного или областного акима, а то еще какой-нибудь «шишки» из столицы).

 Они не рискуют связываться с таким «блатным» подчиненным. А если рискнут, могут сами лишится должности. Тут редко бывает так, чтобы тот большой начальник снизошел до понимания необходимости принятия в отношении своего родственника-нарушителя каких-то мер вплоть до соответствующего его деяниям наказания. От его начальственной реакции скорей пострадает не родственный (или не столь близкородственный) промежуточный руководитель, решившийся призвать к ответу «блатного» ставленника.

 Такие ситуации — это самая общая картина в коридорах власти сегодняшнего Казахстана. И нет практически никакой борьбы против возникновения и сохранения этих ситуации. Государство практически не считает их за нарушения и никак собирается бороться с ними. Что, повторимся, весьма своеобразно отражено в законодательстве: везде в мире коррупция — это коррупция, то есть любой факт использования служебного положения в личных целях. А в Казахстане — это всего лишь «жемкорлык» («взяточничество»). Как будто корррупционного деяния нельзя совершить, не приняв взятку из рук в руки непосредственно от взяткодателя.

При такой специфичной реальности народ стонет от нарушений, проистекающих из системы отношений «блат-сват», а коррупции как бы нет. Вот, примеру, такой (опять-таки весьма типичный) случай. Центр, то есть столица выделяет из бюджета средства на осуществление какого-то весьма затратного социального проекта в провинции и одновременно неформальным образом определяет ту бизнес-структуру, которой доверяется освоение денег.

 На месте ситуацию знают гораздо лучше и так же лучше могут справиться с такой проектной задачей, чем какие-то приезжие якобы бизнесмены. Но эти последние связаны близкородственными узами с хозяевами неких «высоких кабинетов» в столице, поэтому в акиматах на местах никаких возражений по ним не имеют. Это ладно. Но совсем не ладно, когда деньги как бы осваиваются, но никакого результата в виде осуществленного более или менее успешно проекта не возникает.

 Бизнесмены, довольные своим показушным появлением и столь же показушными делами, а также отнюдь не показушными заграбастанными деньгами, уезжают, а население вместо введенного как положено в строй и приносящего им пользу социального проекта получает нечто существующее, но не работающее и не дающее отдачи. Но ничего не сделаешь — приемка объекта местными приемными комиссиями сделана, соответствующие акты подписаны. На бумаге все работает, все пркрасно. А недоумение или возмущение обманутого в своих ожиданиях народа ни на каком уровне власти всерьез в расчет не принимаются.

 Раньше руководители пуще огня боялись того, чтобы такие факты не оказались описаны в СМИ. Ибо это практически автоматически оборачивалось наказанием для них. Сейчас писать журналистам о таких фактах никто практически не мешает. Но это никакими нежелательными последствиями причастным к ним должностным лицам не грозит. Для них сейчас главное в таких случаях — не публичное разглашение таких неблаговидных дел, а то, чтобы срубающие за счет этого неплохую прибыль родственники и близкие больших столичных и иных начальников остались довольны. Если они окажутся недовольными или обиженными, то тогда, действительно, могут быть нежелательные последствия.

 Так что в сегодняшнем Казахстане журналисты о нарушениях такого порядка (где тоже имеет место совершенно очевидная коррупция) могут писать сколько душе угодно — все равно ничего не изменится. Как говорится: собака лает — караван идет. Потому что нарушения на основе кумовства у нас по действующему законодательству и имеющейся правоприменительной практике практически ненаказуемы.

Ермек САГИНТАЕВ

Принцип раздачи государственных постов на основе родства, дружбы и личных связей играл огромную роль и в Российской империи, и в советском государстве. Несмотря на резкий слом 1917 года, несмотря на введение формальных конкурсов и аттестаций в современной России, вроде бы сокративших пространство для клановости и непотизма, этот архаический принцип пережил все политические катаклизмы и благополучно дожил до наших дней. 

В политической науке такую модель управления принято классифицировать как (нео)патримониальную. Макс Вебер исторически связывает появление патримониализма (форма правления, когда вся власть находится в руках единоличного правителя или ограниченной группы лиц, а другие группы к власти не допускаются) с развитием патриархальной власти и предоставлением государевым слугам земельных владений, жалований, возможностей сбора податей. 

В патримониальной системе государевы люди рассматривают службу как источник административной ренты, а своим положением обязаны лично государю. Границы между частным и публичным максимально стерты, и чиновники считают свои должности и предоставляемые ими экономические возможности частной собственностью. Наиболее явно патримониальное управление выражено в институте кормления. 

В России исследователи видят истоки этой системы в княжеском управлении XII – XIV веков. 

Однако личные связи и административная рента не стали отмершим элементом российской бюрократии. Они превратились в устойчивый принцип ее функционирования.

Ни одна из экстремальных смен общественного порядка, включая 1917-й и 1991 годы, не смогла пошатнуть эти принципы государственного управления.

Посмотрим, как принцип опоры на неформальные связи эволюционировал от создания до распада СССР.

Вся власть землякам 

Сначала посмотрим на создание советского государства. Вопрос о том, как большевикам удалось не просто удержать власть, но и довольно быстро распространить ее на обширную сельскую и многонациональную территорию в условиях разрушенной управленческой, транспортной и даже коммуникационной инфраструктуры, был загадкой для целого поколения исследователей-советологов. Джеральд Истер,  проанализировав внушительный объем архивных данных, показал, что в основе организационной силы партии большевиков было использование личных связей, сложившихся во время дореволюционной подпольной деятельности и на фронтах Гражданской войны.

Особую роль в этом процессе играл Яков Свердлов. Ленин доверил ему набор сотрудников в органы госвласти и установление связей между центральным руководством ВКП(б) и региональными партийными комитетами. Свердлов был центром обширной сети контактов времен революционного подполья и ссылок на Урал и в Сибирь. Как показывает Истер, именно на этот круг он опирался в реализации кадровой политики партии. Был пронизан родственными узами и аппарат Секретариата ЦК ВКП(б). Среди пяти подчиненных Свердлова были его жена Клавдия Новгородцева, супруга Ленина Надежда Крупская, Вера и Людмила Менжинские — сестры наркома финансов Вячеслава Менжинского. Лишь Елена Стасова не имела родственных связей внутри партийной элиты, хотя и она с 20-летнего возраста была близкой подругой Крупской.

Формирование неформальной структуры управления регионами Советского государства происходило в два этапа. На первом — руководителями региональных партийных комитетов стали политические комиссары Гражданской войны. Они формировали аппараты, опираясь на своих боевых товарищей и друзей по подполью. На втором — наиболее успешные региональные руководители переводились в центральный аппарат. В 1927–1934 годах из 23 ключевых постов в центральном руководстве 14 заняли бывшие руководители регионов. 

Самые успешные из них были узловыми фигурами в сетях неформальных связей: Сергей Киров и Серго Орджоникидзе — лидеры закавказской сети, Валериан Куйбышев — средневолжской, Вячеслав Молотов — вятко-волжской. Получившие повышение региональные руководители были неформальными кураторами «воспитавших» их территорий. Такие сети личных связей пронизывали всю структуру молодого советского государства и позволили консолидировать власть вокруг партии большевиков.

Кумовской социализм 

История советского госстроительства подтверждает известный в политологии закон: в ситуации институционального распада неформальные институты, включая патрон-клиентские связи, могут оказаться «спасательным кругом», помогающим удержать политическое сообщество на плаву. Это характерно не только для советской практики. Первое американское правительство, отмечает Фрэнсис Фукуяма, было «правительством друзей Джорджа Вашингтона». Рецепт южнокорейского экономического чуда 1960 годов базировался на тесном переплетении личных и семейных связей политической и экономической элит. Но затем и США, и Корея смогли существенно ограничить пространство патронажа. СССР этого не сделал. 

Устойчивые системы личных связей в госаппарате, завязанные на региональных руководителей, были разрушены сталинскими чистками.

Большинство участников XVII Съезда ВКП(б), известного как «Съезд победителей» и собравшего в 1934 году весь цвет партийной элиты, было расстреляно в 1937–1938 годах. Массовому истреблению региональных элит предшествовали смерти трех их основных покровителей. В 1934 году был убит Киров, через два месяца от сердечной недостаточности скончался Куйбышев, а в 1937 году после конфликта со Сталиным покончил жизнь самоубийством Орджоникидзе. 

Фото: РИА Новости

В устранении Сталиным неформальных сетей была политическая логика. Институционализировавшись, они становились инструментом сдерживания личной власти Сталина. Даже если не принимать во внимание версии о готовившемся региональными лидерами заговоре по смещению Сталина на «Съезде победителей», такие сети представляли собой неформальный канал доступа к выработке политических решений (это проявлялось, например, в торге относительно различных производственных показателей) и ограниченную защиту от санкций со стороны центра. 

Так, во время голода начала 30-х годов партийное, государственное и военное руководство Украины поддержало друг друга в критике центра относительно нереалистичных квот по поставке зерна. Защищали «своих» и высшие чиновники центрального аппарата. Киров и Орджоникидзе регулярно вставали на защиту товарищей по работе в Закавказье (Амаяка Назаретяна, Мамии Орахелашвили, Виссариона Ломинадзе). Эта система покровительства была несовместима с тотальной и единоличной монополией на власть, которую строил Сталин. Об этом свидетельствует его критика клановости в региональных партийных комитетах: 

«Подбирают чаще всего так называемых знакомых, приятелей, земляков, лично преданных людей <…> не по объективным признакам, а по признакам случайным, субъективным, обывательско-мещанским. <…> Такая семейственная обстановка создает благоприятную среду для выращивания подхалимов, людей, лишенных чувства собственного достоинства. <…> Подбирая в качестве работников лично преданных людей, эти товарищи хотели, видимо, создать для себя обстановку некоторой независимости как в отношении местных людей, так и в отношении ЦК партии».  

На смену уничтоженному поколению партийных лидеров пришли новые руководители. Как показывают работы крупнейшего специалиста по сталинскому периоду Олега Хлевнюка, Большой террор отнюдь не искоренил клановость и клиентелизм в политическом руководстве. Принципы личного знакомства и персональной лояльности оставались доминирующими в устройстве советской номенклатуры. 

Сети Брежнева 

Особо внушительных масштабов это достигло во времена Брежнева. Ключевые посты в государственном и партийном аппарате получил его днепропетровский клан. Засилье выходцев из Днепропетровска на ключевых постах в партийном и государственном руководстве нашло свое отражение в популярном анекдоте тех времен: «История России делится на три эпохи: допетровскую, петровскую и днепропетровскую». Среди наиболее видных фигур клана — члены Политбюро Николай Тихонов, Владимир Щербицкий и Андрей Кириленко, министр внутренних дел Николай Щёлоков, помощник Брежнева Георгий Цуканов, зампред правительства Игнатий Новиков. 

Джон Виллертон, анализировавший патронажные сети брежневского периода, обнаружил 48 протеже Брежнева только внутри ЦК КПСС. Десять из них были членами Политбюро и Секретариата, так что имели и собственных протеже. Но и в расцвет брежневского кумовского социализма за пределами персональной сети Брежнева были несколько самостоятельных и влиятельных клик. Среди них: московская сеть, возглавляемая Иваном Капитоновым, Петром Демичевым и Виктором Гришиным; харьковская сеть, в которой ведущую роль играли Николай Подгорный, Виталий Титов и Петр Шелест. Выделяется и сеть, которую Виллертон обозначает как «белорусскую партизанскую группу». Ее ведущие члены служили в партизанском движении во время Великой Отечественной войны (Кирилл Мазуров, Петр Машеров). Организационно выделяются сети Михаила Суслова и Алексея Косыгина. 

Патронажные сети пронизывали весь партийный и государственный аппарат, что подтверждает ключевой закон номенклатуры,

выдвинутый ее известным исследователем Михаилом Восленским: «Чтобы сделать партийную карьеру, надо быть не одиночкой, а членом клики, где все поддержат друг друга, и суметь стать ее вожаком, ибо именно ему достается наивысший завоеванный кликой пост».

Фото: РИА Новости

Аналогичные кланы формировались в союзных республиках, но в отличие от 1920 годов, они уже не получали повышения в Москву. Эффект «стеклянного потолка», сдерживавший карьерный рост региональных элит, стал одним из факторов нарастания в СССР национализма и последующего распада страны. 

Горбачевская перестройка не смогла радикально поменять ситуацию. Определенное бессилие по этому поводу выразил в одном из интервью сам Горбачев: «Я ведь 10 лет руководил Ставропольским краем в качестве первого лица. 55 лет в политике, короче говоря. Я все изнутри знаю, всю нашу систему. И я увидел, понял, но долго не решался сказать, что это — система. Я думал, что это кадры — их можно заменить. И на моем опыте в Ставропольском крае обновление кадров дало возможность решить много вопросов. Мне казалось: это же можно сделать и в стране? В каждом крае можно сделать? Сюда я приехал, и оказалось — не так просто сделать. Даже одну персону передвинуть». 

Диспропорции в репрезентации республиканских элит были прекрасно видны на верхнем уровне системы — в Политбюро. Его состав в 1986–1989 годах включал в себя лишь 7 представителей союзных республик из 31. Только в 1990 году республиканские элиты получили более пропорциональное представительство (21 из 30 мест). Но к тому моменту Политбюро перестало быть ключевым центром принятия решений.

Номенклатура бежит с корабля 

Господство личных связей на всех уровнях внесло значимый вклад в политику и практику застоя. Номенклатура начала все более явственно обретать признаки высшего сословия. Очевидная разница в объеме прав и привилегий по сравнению с остальным обществом усугублялась стремлением передать принадлежность к номенклатуре по наследству. Так, в высшей номенклатуре оказался сын Брежнева Юрий, в 1979 году ставший первым замминистра внешней торговли. Дочь Косыгина Людмила Гвишиани стала директором Государственной библиотеки иностранной литературы. Сын главы МИДа Громыко стал советником-посланником СССР в США. Непроницаемость границ брежневской номенклатуры отразилась в выросшей из анекдота тех времен фразе «у генерала свой сын есть». 

Усиливавшаяся разница в уровне прав и привилегий между номенклатурой и остальным обществом сопровождалась и ростом неравенства в потреблении. Ответной реакцией на это стало размежевание общества и номенклатуры по линии «мы–они», ставшее одной из излюбленных тем в народном фольклоре: 

— Что дала Октябрьская революция простому народу? 
— Раньше господа заходили в магазин с парадного входа, а простонародье — с черного, теперь — наоборот.

Это размежевание стало одной из базовых стратегий самооправдания низовой коррупции. Столкнувшись с экономикой дефицита, советский гражданин копировал стяжательскую стратегию номенклатуры: задействовал сети личных связей. Оправдывалось это примерно так: 

— Почему люди в СССР протягивают руки на государственное добро?
— Если бы не протянули руки, то протянули бы ноги. 

Блат играл амбивалентную роль для «командной» экономики, показывает исследователь советской коррупции Алена Леденева. Позволяя людям обходить основные ограничения советской системы и тем самым поддерживая ее, он в то же время подрывал веру в ее идеологические основания, тем самым становясь для нее миной замедленного действия.

В противовес Хрущеву, Брежнев сочетал клановость с политикой «доверия к кадрам»: он обеспечил номенклатуре необходимое спокойствие и гарантии.

Обратной стороной этого стало резкое снижение социальной мобильности, безнаказанность партийных руководителей в центре и на местах. Это дало еще большее пространство для формирования отраслевых и этно-национальных кланов, существование которых становилось явным в ходе громких уголовных дел о коррупции и приписках («Хлопковое дело» и клан Рашидова в Узбекистане). 

Снижение элитной мобильности поставило ограничения перед «вторым эшелоном» номенклатуры, который осознал тщетность попыток пробиться на уровень выше и сменить сталинское поколение номенклатурщиков, находившееся к концу 1970-х не в самом работоспособном возрасте. Блокированная мобильность «второго эшелона» и открывшиеся во время Перестройки возможности приватизации госпредприятий привели СССР к парадоксальной ситуации: во время кризиса у страны не оказалось защитника в лице ее элиты. Теперь устремления бывших наиболее активных членов номенклатуры были связаны с легализацией своего имущественного статуса и совпадали с идеей распада советского государства.

Патронаж и кумовство оказались весьма живучим элементом управленческой традиции. Но это был обоюдоострый меч: если на этапе создания советского государства они помогали в его консолидации, то на закате СССР — губили его. 

Кирилл Мельников,научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН, стипендиат Oxford Russia Fellowship