Какие нормы могут подтвердить теорию монизма

Исполнять ли международный договор? Монизм и дуализм в международном праве

В блоге использованы материалы статьи:

Будылин С.Л. Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета // Закон. 2013. № 12. С. 64-80.

Полный текст статьи:

https://library.zakon.ru/publication/2633

Краткое изложение статьи:

Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета

Как известно, в России положения международных договоров имеют приоритет перед федеральным законом. Однако в практике судов иной раз возникает вопрос, является ли данное положение международного договора «самоисполнимым». Иначе говоря, а стоит ли его вообще применять российскому суду? 🙂

См., например: Постановление Суда по интеллектуальным правам от 06.09.2013 по делу № А41-24588/2012. «Соглашения Всемирной торговой организации, изложенные в параграфе 1218 Доклада Рабочей группы …, не являются самоисполнимыми и не могут … действовать в Российской Федерации непосредственно, без издания соответствующего внутригосударственного акта».

Речь тут о том, что Россия вэтом параграфе обязалась отменить внедоговорное управление авторскими правами до 1 января 2013 года, но не отменила. Вопрос: имеет ли право РАО продолжать свое внедоговорное управление правами?

См. также:

«Самоисполнимо» ли Соглашение ВТО?

Ратифицировала ли Россия Бернскую конвенцию?

Чтобы найти ответ на вопрос о том, нужно ли суду применять международно есоглашение, необходимо следующее теоретическое отступление.

Существуют две разные теории соотношения между международным правом и национальным правом, известные как «монизм» и «дуализм».[1]

Кстати говоря, академический, казалось бы, вопрос о том, является ли российская правовая система монистичной или дуалистичной, неожиданно приобрел большую актуальность в связи с «делом Маркина» и подобными делами, касающимися применимости в России Европейской Конвенции о правах человека и решений ЕСПЧ.

См.:

Дело Маркина: Россия на цивилизационной развилке

Дело Анчугова-Гладкова: ЕСПЧ замахнулся на святое

Согласно монистической теории, международное и национальное право образуют единую правовую систему. Это значит, что как национальные законы, так и международные соглашения данного государства, а равно и императивные нормы международного права (jus cogens), обладают в данной стране непосредственным действием, обязательны к применению национальными судами и могут быть использованы гражданами в судебных спорах. При этом остается потенциальная возможность конфликта между нормами международного и национального права, который может разрешаться по-разному (различают монизм с приоритетом внутригосударственного права и монизм с приоритетом международного права), но в любом случае в рамках единой правовой системы.

Согласно дуалистической теории, национальное и международное право являются обособленными, хотя и взаимодействующими правовыми системами, причем каждая из них обладает верховенством, действуя в собственной среде. С этой точки зрения международное соглашение не обладает непосредственным действием внутри страны и применяется национальными судами, лишь когда оно инкорпорировано в национальное законодательство соответствующим национальным правовым актом (т.н. «трансформация» международной нормы в норму национального права). Поскольку национальный суд применяет, по сути, лишь национальное право, конфликта двух видов норм как такового не возникает. Если положение национального закона противоречит международному соглашению, это является нарушением международных обязательств государства (и может повлечь соответствующие международные санкции), но не препятствует применению данного национального закона национальным судом.

В реальности большинство стран мира занимают в некотором смысле промежуточную позицию, признавая непосредственное действие международных норм лишь при определенных национальным правом условиях. При этом степень «монистичности» или «дуалистичности» у разных стран разная. Несмотря на полезность данной терминологии с методологической точки зрения, попытки провести четкую границу между «монистичными» и «дуалистичными» странами сталкиваются с серьезными практическими сложностями, и результат, по существу, зависит от особенностей воззрений конкретного исследователя.

Считаются монистичными странами Нидерланды, Франция, Япония. Россию зарубежные исследователи обычно тоже относят к монистичным странам — поскольку непосредственно в ее Конституции написано, что международные соглашения являются частью ее правовой системы. Великобританию, ряд стран британского Содружества, а также Израиль, как правило, относят к дуалистичным системам. А вот США, Австрию, Германию некоторые исследователи причисляют к дуалистичным системам, а некоторые другие — к монистичным.[2]

Отметим, однако, что Конституционный Суд Германии в деле Гергелю недвусмысленно охарактеризовал правовую систему Германии как дуалистическую.

О деле Гергюлю см.:

Дело Гёргюлю: Германия выбирает мир с ЕСПЧ

Рассмотрим три примера, представляющие три основных подхода к «введению» международных норм в национальное право.

Нидерланды

Нидерланды некоторые исследователи характеризуют как «самую монистичную страну в мире».[3] Автоматическая применимость международных договоров во внутреннем правовом порядке была установлена еще в 1919 году Верховным Судом Нидерландов (Hoge Raad der Nederlanden).[4] Соответственно, международные соглашения там имеют прямое действие.

Однако важно отметить, что это распространяется лишь на те нормы международных договоров, которые могут быть истолкованы, как создающие права и обязанности не только для государств, но и для физических или юридических лиц. Соответственно, в случае спора суду, возможно, придется решать вопрос о том, достаточно ли конкретна данная норма международного договора для признания ее создающей права и обязанности участников спора.

Великобритания

На противоположном конце спектра находится Великобритания, возможно, «самая дуалистичная» страна в мире. Заключение международных соглашений в Соединенном Королевстве традиционно считается «королевской прерогативой». В наше время это означает, что они заключаются от имени короны уполномоченным представителем исполнительной ветви власти (премьер-министром, министром финансов и т.д.), а затем формально ратифицируются монархом. До недавнего времени Парламент вообще ни имел никакой конституционно определенной роли в процессе ратификации. Правда, уже с конца девятнадцатого века существовала неформальная практика передачи текста договора в Парламент за некоторое время до его ратификации монархом, чтобы Парламент мог высказать свои возражения, если таковые имеются. Впрочем, большинство договоров не только не вызывали возражений, но даже и не обсуждались Парламентом.[5]

В 2010 году практика представления текстов международных договоров Парламенту наконец нашла отражение в законодательстве. Согласно Закону о конституционной реформе и управлении, текст международного договора направляется в Парламент за 21 день до предполагаемой ратификации. Если какая-то из палат высказала свое неодобрение, договор не ратифицируется. На этот случай предусмотрена возможность второго тура парламентского обсуждения, но если Палата общин высказала окончательное неодобрение, договор ратификации не подлежит. Подчеркнем, что договор по-прежнему не требует формального одобрения или даже обсуждения Парламентом; достаточно того, что он не выскажет возражений против ратификации.[6]

Таким образом, с точки зрения международного права договор Соединенного Королевства приобретает силу в результате его заключения исполнительными органами власти и ратификации монархом. Такой договор создает международные обязательства Соединенного Королевства. Однако для того, чтобы те или иные положения международного договора стали частью внутренней правовой системы, они должны быть имплементированы в виде закона, принятого Парламентом, или в виде иных нормативных актов, принятых уполномоченными государственными органами. Без такой имплементации нормы международного права не действуют в системе внутреннего права Соединенного Королевства.

Так, например, Великобритания была одним из инициаторов подписания Европейской Конвенции по правам человека в 1950 году и ратифицировала ее одной из первых, в 1951 году. Конвенция вступила в силу в 1953 году и с тех пор влечет международные обязательства для Великобритании.[7] Однако вступление Конвенции в силу не повлекло автоматического появления каких-либо новых прав для жителей Великобритании в смысле ее внутреннего права.

Только в 1966 году Великобритания признала юрисдикцию ЕСПЧ, то есть предоставила своим гражданам право подавать туда иски (до 1998 года признание юрисдикции ЕСПЧ не было обязательным для участников Конвенции).[8] Но и после этого сформулированные в Конвенции права не стали частью права Великобритании. Соответственно, британские судьи не были обязаны применять положения Конвенции (хотя на практике учитывали их при интерпретации национального законодательства).

Лишь в 1998 году был принят и в 2000 году вступил в силу Закон о правах человека, имплементирующий в национальное законодательство предусмотренные Конвенцией права.[9] Закон впервые предоставил возможность судебной защиты против нарушения этих (конвенциональных) прав в британских судах, без необходимости обращения в ЕСПЧ.[10] Суд, правда, не может признать принятый Парламентом закон недействительным в случае несоответствия его Конвенции: это было бы посягательством на суверенитет Парламента. В подобном случае суд может принять «декларацию о несовместимости», которая, впрочем, не умаляет силы спорного закона.[11]

Закон о правах человека требует, чтобы британские государственные органы действовали в соответствии с конвенциональными правами, за исключением случаев, когда орган «не может действовать иначе» согласно законодательству.[12] Британское законодательство должно интерпретироваться в соответствии конвенциональными правами, «насколько это возможно».[13] При решении дел о правах человека британские суды должны «принимать во внимание» практику ЕСПЧ.[14] (Обратим внимание на некоторую, явно преднамеренную, необязательность формулировок.)

Что касается собственно текста Конвенции, он вошел в текст Закона о правах человека в качестве приложения, но не полностью, а частично. В Закон были включены те статьи Конвенции, которые устанавливают права человека, но не те, которые устанавливают международные обязательства стран-участниц. Так, не был включен в Закон текст статьи 1 Конвенции, устанавливающей обязательство «Высоких Договаривающихся Сторон» обеспечить соблюдение прав человека. Соответственно, не включенные в Закон статьи Конвенции так и не стали частью внутреннего законодательства Великобритании.

Традиционно считалось, что все акты Парламента имеют равную силу. Однако в 2002 в одном из судебных решений судья Высокого Суда Джон Лоз высказал мнение (пока, правда, не ставшее общепринятым), что следует различать «обычные» и «конституционные» законодательные акты.[15] Последние, по мнению судьи, имеют в некотором смысле большую силу. А именно, «конституционные» законы не подлежат «неявной отмене» в силу принятия последующего законодательного акта, содержащего противоречащую конституционному закону норму. Вместе с тем они могут быть отменены Парламентом путем явного указания на то, что действие «конституционного» закона прекращается. К конституционным законам судья Лоз причислил, помимо прочего, и Закон о правах человека. Если так, то предусмотренные Конвенцией правила приобрели в Великобритании несколько более высокий статус, чем «обычные» законы, но не в результате ратификации Конвенции, а в результате принятия Закона о правах человека.

В последнее время в связи с принятием ЕСПЧ некоторых решений, с которыми власти Великобритании категорически не согласны (прежде всего дело Херста), в Великобритании вновь активно обсуждается вопрос о статусе Конвенции и даже возможность выхода из нее и, соответственно, упразднения Закона о правах человека.

О деле Херста см.:

Дело Хёрста: Выйдет ли Великобритания из Европейской Конвенции?

США

В США различные виды международных соглашений ратифицируются и действуют по-разному.

Международные договоры (Treaties), согласно букве Конституции, «по совету и с согласия Сената» заключаются Президентом «при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов».[16] Такие договоры становятся «верховным правом страны» (supreme Law of the Land) наряду с федеральными законами и самой Конституцией.[17]

Некоторые договоры рассматриваются как «самоисполнимые» (self-executing), то есть приобретающие статус внутреннего закона непосредственно в результате вступления их в силу. Таковы, например, международные договоры об исключении двойного налогообложения (во всяком случае, большинство их положений). Другие договоры требуют имплементации путем принятия соответствующего законодательства. Сенат иногда включает в ратификационную резолюцию явное указание на то, что некоторые положения договора не являются самоисполнимыми, или о том, что Президенту следует совершить обмен ратификационными инструментами лишь после того, как будет принято имплементирующее законодательство.[18]

Существуют еще один вид (с несколькими подвидами) международных соглашений США, в Конституции не упомянутый. Он известен как «исполнительные соглашения» (executive agreements). Такие соглашения заключаются исполнительной властью, но не направляются в Сенат для одобрения квалифицированным большинством.

Большинство исполнительных соглашений, впрочем, либо явно или неявно одобряются Конгрессом еще до их заключения, либо после заключения направляются в Конгресс для последующего одобрения (congressional-executive agreements). Подобные соглашения одобряются как обычный федеральный закон, то есть простым большинством обеих палат. К этому подвиду относятся, например, торговые соглашения США. Некоторые другие исполнительные соглашения (sole-executive agreements) подписываются на основе конституционных полномочий самого Президента и не нуждаются в одобрении законодательным органом. Пример — известное Ялтинское соглашение от 1945 года. Наконец, существуют исполнительные соглашения, полномочия Президента на заключение которых вытекают из ранее заключенных международных договоров (agreements pursuant to treaties). Таковы, например, некоторые соглашения в рамках НАТО.[19]

С точки зрения международного права, в частности, Венской Конвенции о праве международных договоров,[20] «исполнительные соглашения» бесспорно являются международными договорами (treaties), но с точки зрения Конституции США — не являются. По-видимому, это связано с изменениями в англоязычной правовой терминологии, произошедшими с XVIII века.

США, естественно, не являются участником Европейской Конвенции по правам человека, да и вообще обычно избегают признания над собой юрисдикции каких-либо международных судебных органов (важное исключение — Орган разрешения споров ВТО).

Как видим, не так-то просто сказать одним словом, действуют ли международные соглашения в США «непосредственно» или «опосредованно», с чем и связаны разночтения в классификации правовой системы США как монистической или дуалистической.

Таким образом, в мировой практике существует как минимум три варианта придания международному соглашения статуса внутреннего закона. По-видимому, в большинстве демократических стран договор для своего вступления в силу требует одобрения парламентом, в результате чего он приобретает и статус внутреннего закона. В некоторых странах (Великобритания) международные договоры заключаются исполнительной ветвью власти, а во внутренне законодательство они отдельно имплементируются законодательным органом. В некоторых других странах ситуация более запутанная: так, в США лишь одна из палат законодательного органа участвует в одобрении основной категории международных договоров, а договор может подлежать, а может и не подлежать имплементации в национальное законодательство, в зависимости от его содержания.[21]

Россию, как уже упоминалось, правоведы обычно относят к монистичным системам.

Однако монистичность правовой системы сама по себе еще не решает вопрос о том, какие правила имеют приоритет в случае конфликта: национальные нормы или положения международного договора…

(Продолжение следует)

[1] Толстых В.Л. Курс международного права. М.: 2009. С. 202.

[2] Focarelli C. International Law as Construct: The Struggle for Global Justice. Oxford: 2012. P. 339. Note 584; Sloss. D. Domestic Application of Treaties // The Oxford Guide to Treaties. Edited by D.B. Hollis. Oxford: 2012. Available at: . P. 7.

[3] Sweet A.S., Keller H. Assessing the Impact of the ECHR on National Legal Systems. Faculty Scholarship Series. Paper 88. Oxford: 2008. . P. 684.

[4] Верховный Суд Нидерландов. Решение от 3 марта 1919 г. NJ 1919, 371. («Aachen Treaty.»)

[5] См., например: House of Commons Defence Committee Third Report. 1998. Para. 103-104. .

[6] Constitutional Reform and Governance Act 2010, art. 20.

[7] См., например: BBC News. Human Rights: The European Convention. 29.09.2000. .

[8] Donald A., Gordon J., Leach Ph. The UK and the European Court of Human Rights. Equality and Human Rights Commission Re Report 83. 2012. . P. 20.

[9] Human Rights Act 1998 («HRA»).

[15] Высокий Суд Англии и Уэльса. Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin). Para. 62. (дело о торговце, осужденном за использование весов, градуированных в фунтах, тогда как правила ЕС требовали применять килограммы).

[16] U.S. Constitution, Art. II, Sec. 2, Cl. 2.

[17] U.S. Constitution, Art. VI, Cl. 2.

[18] Treaties and Other International Agreements: The Role of the United es Senate. A Study Prepared for Th e Committee on Foreign Relations, United es Senate by the Congressional Re Service. Washington: 2001. P. 4. Available at: .

[19] Ibid. P. 4-5, 88.

[20] США не ратифицировали Венскую Конвенцию. Тем не менее США признают многие ее положения в качестве «обычных норм международного права». См.: U.S. Department of e. Vienna Convention on the Law of Treaties. .

[21] Vogel K. Relationship between Tax Treaties and Domestic Law // Tax Treaties and Domestic Law. Edited by G. Maisto. Amsterdam, 2006. P. 4-6. См. также: The Knesset — Re and rmation Center. The Role of the Parliament in the Ratification of International Treaties and Agreements. Comparative Survey. 2003. .

Источник